{"id":15521,"date":"2013-07-01T00:00:00","date_gmt":"2013-06-30T22:00:00","guid":{"rendered":"http:\/\/ricom-web.com\/gestions-hospitalieres\/la-transformation-de-lachat-public\/"},"modified":"2018-03-08T10:08:41","modified_gmt":"2018-03-08T09:08:41","slug":"la-transformation-de-lachat-public","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.ricom-web8.com\/gestions\/la-transformation-de-lachat-public\/","title":{"rendered":"La transformation de l\u2019achat public"},"content":{"rendered":"Temps de lecture\u00a0: <\/span> 8<\/span> minutes<\/span><\/span>

Depuis plusieurs ann\u00e9es, ces diff\u00e9rences tendent \u00e0 s\u2019estomper : d\u2019une part, les entreprises priv\u00e9es ont pris en compte de nouvelles dimensions, en mati\u00e8re de responsabilit\u00e9 sociale et environnementale, qui les ont conduites \u00e0 infl\u00e9chir des pratiques parfois brutales, m\u00eame si elles n\u2019ont pas totalement disparu ; d\u2019autre part, les concepts de l\u2019achat public ont eux aussi \u00e9volu\u00e9, pour prendre aussi en compte ces dimensions sociales et environnementales, mais aussi pour revenir \u00e0 un principe essentiel : l\u2019achat est d\u2019abord un acte \u00e9conomique que le seul respect de r\u00e8gles juridiques ne suffit pas \u00e0 r\u00e9sumer.<\/p>\n

Une autre caract\u00e9ristique de l\u2019achat public est qu\u2019il a longtemps \u00e9t\u00e9 cantonn\u00e9 \u00e0 un r\u00f4le d\u2019ex\u00e9cution ou de mise en \u0153uvre d\u2019une strat\u00e9gie essentiellement fond\u00e9e sur des objectifs techniques ou administratifs : la France dispose depuis tr\u00e8s longtemps, des si\u00e8cles dans certains cas, de corps techniques puissants et comp\u00e9tents, capables de construire des routes, des ponts et des ouvrages d\u2019art, de concevoir des armes ou des engins les plus divers, plus r\u00e9cemment des syst\u00e8mes informatiques essentiels au bon fonctionnement de l\u2019administration, sans toujours se soucier de leur co\u00fbt d\u2019acquisition et encore moins de leur co\u00fbt de fonctionnement dans la dur\u00e9e. Dans ce contexte, l\u2019acheteur public \u00e9tait cantonn\u00e9 \u00e0 un r\u00f4le de juriste ex\u00e9cutant, charg\u00e9 de mettre en \u0153uvre des choix faits par d\u2019autres.<\/p>\n

La derni\u00e8re caract\u00e9ristique de l\u2019achat public provient de la structure m\u00eame de l\u2019administration et de son cloisonnement. Outre le fait qu\u2019il privait l\u2019administration des \u00e9conomies d\u2019\u00e9chelle dont elle peut b\u00e9n\u00e9ficier sur certains types de biens et services, ce cloisonnement \u00e9tait source de gaspillage de ressources humaines puisque certains acheteurs faisaient de mani\u00e8re isol\u00e9e ce que d\u2019autres pouvaient avoir fait ailleurs. C\u2019\u00e9tait aussi une perte d\u2019opportunit\u00e9 puisqu\u2019une bonne solution mise en \u0153uvre quelque part n\u2019\u00e9tait pas n\u00e9cessairement reproduite ailleurs. Cette pr\u00e9sentation, volontairement un peu caricaturale, met l\u2019accent sur les raisons pour lesquelles l\u2019achat public n\u2019avait pas \u00e9volu\u00e9 comme l\u2019avait fait l\u2019achat dans le secteur priv\u00e9, l\u2019acheteur public ayant un r\u00f4le secondaire dans la r\u00e9flexion sur la strat\u00e9gie de l\u2019organisation.<\/p>\n

Il faut convaincre les dirigeants de la valeur ajout\u00e9e de leur fonction achat.<\/p><\/blockquote>\n

Depuis plusieurs ann\u00e9es, cette situation \u00e9volue, du fait de la pression sur les budgets publics, des mouvements de transformation des administrations, plus attentives \u00e0 l\u2019efficacit\u00e9 des fonctions supports, au d\u00e9cloisonnement de ces administrations et au brassage des cultures, entre administrations et entre secteur public et secteur priv\u00e9. Aucune administration n\u2019est aujourd\u2019hui \u00e0 l\u2019\u00e9cart de cette \u00e9volution, qu\u2019il s\u2019agisse de celle de l\u2019\u00c9tat, de celle de ses op\u00e9rateurs, des collectivit\u00e9s territoriales ou du secteur hospitalier, chacune de ces collectivit\u00e9s pouvant, \u00e0 juste titre, se pr\u00e9valoir, dans le respect de ses sp\u00e9cificit\u00e9s, de succ\u00e8s non n\u00e9gligeables dans la transformation de cette fonction.<\/p>\n

S\u2019agissant de l\u2019\u00c9tat, ce mouvement, qui a d\u00e9marr\u00e9 au milieu des ann\u00e9es 2000, est contemporain des grandes \u00e9volutions qui ont mis l\u2019accent sur l\u2019efficacit\u00e9 de l\u2019administration, au premier rang desquelles se trouve la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) et des initiatives successives visant \u00e0 moderniser l\u2019administration, notamment les audits de modernisation ou \u00ab audits Cop\u00e9 \u00bb en 2006 parmi lesquels figurait le premier audit g\u00e9n\u00e9ral sur la fonction achat de l\u2019\u00c9tat, puis la fameuse r\u00e9vision g\u00e9n\u00e9rale des politiques publiques (RGPP) et maintenant la modernisation de l\u2019action publique (MAP). Chacune de ses initiatives a ses caract\u00e9ristiques propres, ses forces et ses faiblesses, mais elles ont des objectifs communs : analyser les dysfonctionnements et rechercher des solutions pour rendre l\u2019administration plus efficace et adapt\u00e9e aux besoins des usagers, dans un contexte budg\u00e9taire qui se tend toujours plus.<\/p>\n

Dans ce contexte, la fonction achat a \u00e9t\u00e9 identifi\u00e9e comme une fonction dont la modernisation pouvait apporter des marges de man\u0153uvre \u00ab \u00e0 moindre co\u00fbt \u00bb : il est plus facile de gagner des euros en achetant mieux qu\u2019en supprimant des emplois ou en remettant en cause des politiques publiques. Cette d\u00e9marche a cependant des limites li\u00e9es au poids relatif des achats dans les d\u00e9penses publiques. Mais ce poids peut ne pas \u00eatre n\u00e9gligeable dans certains \u00e9tablissements ou dans certaines fonctions. Par ailleurs, l\u2019apport d\u2019une fonction achat r\u00e9nov\u00e9e ne se limite pas \u00e0 la r\u00e9duction de la d\u00e9pense : elle est aussi contributrice \u00e0 la modernisation de l\u2019action publique par l\u2019apport d\u2019innovation. Les acheteurs publics sont au contact des entreprises et doivent apporter dans l\u2019administration, comme le font les acheteurs du secteur priv\u00e9, les produits et les services nouveaux permettant de rendre un service ou de satisfaire un besoin de mani\u00e8re plus efficace. De ce point de vue, ils doivent permettre \u00e0 l\u2019administration de b\u00e9n\u00e9ficier du progr\u00e8s g\u00e9n\u00e9ral de l\u2019\u00e9conomie et de la soci\u00e9t\u00e9.<\/p>\n

C\u2019est dans ce contexte qu\u2019a \u00e9t\u00e9 cr\u00e9\u00e9 en 2009 le Service des achats de l\u2019\u00c9tat (SAE), avec deux missions :<\/p>\n

    \n
  • d\u00e9finir et mettre en \u0153uvre, avec les minist\u00e8res, des strat\u00e9gies d\u2019achats sur les segments courants ;<\/li>\n
  • porter un mouvement de professionnalisation de l\u2019achat.<\/li>\n<\/ul>\n

    Ces missions lui ont \u00e9t\u00e9 confi\u00e9es pour les services de l\u2019\u00c9tat stricto sensu<\/em>, administrations centrales et d\u00e9concentr\u00e9s. Elles ont ensuite \u00e9t\u00e9 \u00e9largies, selon des modalit\u00e9s un peu diff\u00e9rentes, du fait de leur autonomie, aux op\u00e9rateurs de l\u2019\u00c9tat. Le comit\u00e9 interminist\u00e9riel pour la modernisation de l\u2019action publique (Cimap) du 2 avril 2013 a confirm\u00e9 cette extension, ainsi que quatre objectifs :<\/p>\n

      \n
    • r\u00e9alisation d\u2019\u00e9conomies ;<\/li>\n
    • contribution aux objectifs de d\u00e9veloppement durable, sociaux et environnementaux ;<\/li>\n
    • acc\u00e8s des PME \u00e0 la commande publique ;<\/li>\n
    • soutien \u00e0 l\u2019innovation.<\/li>\n<\/ul>\n

      Le SAE a parfois \u00e9t\u00e9 per\u00e7u uniquement comme un service de centralisation des achats, ce qu\u2019il n\u2019est pas. Si la mutualisation des achats permet d\u2019obtenir de meilleurs prix gr\u00e2ce aux \u00e9conomies d\u2019\u00e9chelle, lorsque le march\u00e9 \u00e9conomique est lui-m\u00eame concentr\u00e9 (v\u00e9hicules, \u00e9nergie, mat\u00e9riel informatique, t\u00e9l\u00e9phonie, etc.), ce n\u2019est qu\u2019un des leviers de gains \u00e0 la disposition des acheteurs, le premier \u00e9tant la d\u00e9finition du juste besoin pour \u00e9viter la surqualit\u00e9 qui se paie cher. De ce point de vue, la d\u00e9marche de l\u2019acheteur est conforme \u00e0 ce que pr\u00e9voit le code des march\u00e9s : commencer par bien d\u00e9finir son besoin. Il convient aussi de souligner que le SAE doit veiller \u00e0 l\u2019acc\u00e8s des PME \u00e0 la commande publique, ce qui commence par ne pas les en \u00e9carter. C\u2019est notamment la raison pour laquelle les projets immobiliers sont pour la plupart conduits au niveau local, en respectant le principe d\u2019allotissement.<\/p>\n

      Dans un contexte o\u00f9 l\u2019achat \u00e9tait essentiellement vu sous l\u2019angle juridique, le SAE s\u2019est attach\u00e9 \u00e0 faire progresser la fonction, \u00e0 lui donner des outils, \u00e0 la faire reconna\u00eetre et \u00e0 d\u00e9cloisonner pour favoriser l\u2019\u00e9change de bonnes pratiques. Il l\u2019a fait en \u00e9vitant, dans la mesure du possible, la contrainte et en recherchant l\u2019adh\u00e9sion, facteur de r\u00e9ussite essentiel dans tout processus de r\u00e9forme. Elle l\u2019est particuli\u00e8rement dans le cas des achats si l\u2019on ne veut pas voir appara\u00eetre des ph\u00e9nom\u00e8nes de \u00ab dissidence \u00bb fond\u00e9s sur des \u00e9l\u00e9ments plus ou moins objectifs concernant les prix ou la qualit\u00e9 des produits et des services fournis. Elle n\u2019est pas n\u00e9cessairement acquise, dans des administrations o\u00f9 les cultures sont assez diff\u00e9rentes et o\u00f9 l\u2019int\u00e9r\u00eat particulier peut l\u2019emporter sur l\u2019int\u00e9r\u00eat g\u00e9n\u00e9ral. Il faut donc s\u2019efforcer de convaincre et de respecter les cultures administratives sans perdre de vue l\u2019objectif commun.<\/p>\n

      La m\u00e9thode mise en \u0153uvre par le SAE a donc cherch\u00e9 \u00e0 associer le plus grand nombre d\u2019acteurs \u00e0 la recherche de solutions r\u00e9pondant \u00e0 leurs besoins, \u00e0 les doter d\u2019un minimum d\u2019outils communs, \u00e0 mettre en place des formations et \u00e0 communiquer au sein de cette communaut\u00e9 d\u2019acheteurs.<\/p>\n

        \n
      • Le premier projet a consist\u00e9 \u00e0 mettre en place une m\u00e9thodologie commune de mesure des gains achats et un outil informatique simple \u2013 Impact \u2013 permettant d\u2019enregistrer les actions mises en \u0153uvre et les gains associ\u00e9s. Cette m\u00e9thode permet de s\u2019assurer que les efforts des acheteurs sont concentr\u00e9s sur les projets dont les enjeux \u00e9conomiques sont les plus forts et les plus accessibles. Sur cette base, le SAE demande \u00e0 chaque minist\u00e8re d\u2019\u00e9tablir chaque ann\u00e9e son plan d\u2019action achat, visant une cible de gains proportionnelle au poids du minist\u00e8re en termes d\u2019achats. Apr\u00e8s une phase de mont\u00e9e en puissance en 2009 et 2010, cette m\u00e9thode a permis aux minist\u00e8res d\u2019atteindre un rythme annuel d\u2019environ 300 millions d\u2019euros de gains achats, soit d\u2019environ 3 % des d\u00e9penses adressables en 2011 et 2012. Cette m\u00e9thode et ces outils sont en cours d\u2019extension aux op\u00e9rateurs.<\/li>\n
      • Le deuxi\u00e8me projet a consist\u00e9 \u00e0 associer un grand nombre d\u2019acteurs (prescripteurs, acheteurs, utilisateurs), au sein de groupes de travail de dur\u00e9e courte (trois mois) pour rechercher sur un segment d\u2019achat donn\u00e9 des bonnes pratiques existantes, dans l\u2019administration ou ailleurs, d\u2019identifier leur potentiel et leur faisabilit\u00e9, afin d\u2019identifier des actions pouvant \u00eatre dupliqu\u00e9es ais\u00e9ment. Cette m\u00e9thode, baptis\u00e9e Calypso, dans les services de l\u2019\u00c9tat, A\u00efda chez les op\u00e9rateurs, a permis, sans recourir \u00e0 des consultants externes, de d\u00e9finir des strat\u00e9gies d\u2019achats. Elle a \u00e9t\u00e9 mise en \u0153uvre dans le secteur hospitalier dans le cadre du programme Phare sous le nom Armen.<\/li>\n<\/ul>\n

        Cette m\u00e9thode a permis en quatre vagues successives d\u2019identifier environ 950\u2008millions d\u2019euros de potentiel de gains dans les achats de l\u2019\u00c9tat, notamment dans le domaine des achats IT (mat\u00e9riels informatiques, t\u00e9l\u00e9phonie et r\u00e9seaux, prestations informatiques), prestations intellectuelles, fournitures diverses et prestations immobili\u00e8res. Ces actions ont \u00e9t\u00e9 suivies par la mise en \u0153uvre de march\u00e9s nationaux (t\u00e9l\u00e9phonie, solutions d\u2019impression, affranchissement, mat\u00e9riels informatiques) ou de march\u00e9s r\u00e9gionaux dans le domaine immobilier (travaux de second \u0153uvre, entretien des \u00e9quipements comme les ascenseurs ou les chaufferies, contr\u00f4les r\u00e9glementaires). La m\u00eame m\u00e9thode a \u00e9t\u00e9 mise en \u0153uvre par les op\u00e9rateurs de l\u2019\u00c9tat et a permis d\u2019identifier un potentiel de gains identique sur certains segments courants mais aussi sur des domaines d\u2019achats beaucoup plus sp\u00e9cifiques comme les achats de consommables scientifiques ou le mat\u00e9riel de recherche. Au premier semestre 2013, cette m\u00eame m\u00e9thode a \u00e9t\u00e9 mise en \u0153uvre par les grands op\u00e9rateurs du minist\u00e8re de la Culture sur des segments tr\u00e8s sp\u00e9cialis\u00e9s comme l\u2019assurance et le transport d\u2019\u0153uvres d\u2019art ou la sc\u00e9nographie des expositions. En 2012, une vague du projet Calypso consacr\u00e9e aux achats responsables a permis notamment d\u2019identifier de nombreuses pratiques d\u00e9j\u00e0 mises en \u0153uvre dans les collectivit\u00e9s territoriales, voire dans certaines entreprises.<\/p>\n

          \n
        • La troisi\u00e8me action a consist\u00e9 \u00e0 mettre en \u0153uvre des actions de formation. Il existait d\u00e9j\u00e0 de nombreuses formations \u00e0 l\u2019achat public, y compris \u00e0 sa dimension \u00ab achats durables \u00bb, dans les organismes de formation des diff\u00e9rents minist\u00e8res. Le SAE a compl\u00e9t\u00e9 le programme avec un module de sensibilisation \u00e0 la dimension \u00e9conomique de l\u2019achat et a organis\u00e9 des formations un peu plus longues d\u2019acheteurs principaux, c\u2019est-\u00e0-dire des collaborateurs directs des responsables minist\u00e9riels des achats. Ces formations ont touch\u00e9 quelques dizaines de personnes. Il reste cependant encore beaucoup \u00e0 faire pour cr\u00e9er une vraie communaut\u00e9 d\u2019acheteurs publics.<\/li>\n
        • Une quatri\u00e8me action a consist\u00e9 \u00e0 d\u00e9velopper la mutualisation des informations et des outils de communication entre tous les acteurs du processus achat. \u00c0 cette fin, le SAE a ouvert \u00e0 tous les agents de l\u2019\u00c9tat le portail interminist\u00e9riel des achats (www.sae.finances.ader.gouv.fr) et diffuse une lettre \u00e9lectronique trimestrielle sur les intranets des diff\u00e9rents minist\u00e8res et adress\u00e9e \u00e0 plus de 3 000 abonn\u00e9s. Ces outils ont \u00e9t\u00e9 r\u00e9cemment enrichis d\u2019un site Internet (www.economie.gouv.fr\/sae) qui vise toute la communaut\u00e9 des internautes, notamment les entreprises.<\/li>\n<\/ul>\n

          D\u2019autres outils existent : Place, la plate-forme des march\u00e9s de l\u2019\u00c9tat sur laquelle sont publi\u00e9s tous les march\u00e9s publics de plus de 90 000 \u20ac et qui permet de recevoir les offres d\u00e9mat\u00e9rialis\u00e9es. Cet outil, qui fonctionne depuis quelques ann\u00e9es, propose plusieurs fonctionnalit\u00e9s aux acheteurs notamment un lien Place-Chorus. Aujourd\u2019hui, le SAE travaille au d\u00e9veloppement d\u2019un outil d\u2019aide \u00e0 la r\u00e9daction des march\u00e9s, Orme, qui permettra d\u2019ici \u00e0 quelques mois d\u2019all\u00e9ger la charge de r\u00e9daction des march\u00e9s et d\u2019apporter une meilleure s\u00e9curit\u00e9 juridique. Il collabore avec l\u2019Agence pour l\u2019information financi\u00e8re de l\u2019\u00c9tat (Aife) pour le d\u00e9veloppement d\u2019un outil d\u00e9cisionnel permettant aux acheteurs de disposer de donn\u00e9es \u00e9conomiques fiables et facilement exploitables sur les march\u00e9s et les fournisseurs.<\/p>\n

          L\u2019ensemble de ces projets a permis de lancer une dynamique interminist\u00e9rielle, d\u2019obtenir des r\u00e9sultats significatifs en termes de gains \u00e9conomiques et de commencer \u00e0 installer une fonction achat dans les services de l\u2019\u00c9tat. La deuxi\u00e8me \u00e9tape est en cours de finalisation. Elle consiste \u00e0 augmenter l\u2019ambition par un \u00e9largissement des champs d\u2019action \u00e0 tous les achats communs \u00e0 l\u2019ensemble des minist\u00e8res (alors que la comp\u00e9tence du SAE ne s\u2019\u00e9tendait qu\u2019\u00e0 une liste d\u2019achats courants limitativement \u00e9num\u00e9r\u00e9s) et \u00e0 \u00e9tendre cette m\u00e9thode aux achats des principaux op\u00e9rateurs de l\u2019\u00c9tat. Cette nouvelle \u00e9tape comporte \u00e9galement un renforcement de la prise en compte des objectifs de d\u00e9veloppement durable dans les achats. Force est en effet de constater que si les caract\u00e9ristiques environnementales sont, en g\u00e9n\u00e9ral, prises en consid\u00e9ration au travers des sp\u00e9cifications, le d\u00e9veloppement des clauses sociales est encore embryonnaire. Enfin, et c\u2019est sans doute la cl\u00e9 de la r\u00e9forme dans le long terme, il reste \u00e0 conduire des actions pour que la fonction achat ne soit pas uniquement vue comme une fonction technique un peu r\u00e9barbative, assez proche de l\u2019approvisionnement, mais comme un vrai contributeur \u00e0 la strat\u00e9gie des organisations par l\u2019apport de solutions nouvelles. De ce point de vue, l\u2019objectif est de convaincre les dirigeants de la valeur ajout\u00e9e de leur fonction achat. Cette question ne se pose pas dans un secteur industriel o\u00f9 les achats repr\u00e9sentent une part importante du prix de produits vendus tellement la r\u00e9ponse est \u00e9vidente. C\u2019est un peu plus difficile dans le secteur tertiaire, comme dans l\u2019administration, o\u00f9 les achats p\u00e8sent peu dans le co\u00fbt total de la fonction. C\u2019est cependant le choix fait par le gouvernement qui a d\u00e9cid\u00e9 de renforcer la fonction achat dans les administrations lors du Cimap du 2 avril 2013. Ce m\u00eame choix l\u2019a conduit \u00e0 demander aux administrations, dans le cadre du Pacte de comp\u00e9titivit\u00e9, pour la croissance et pour l\u2019emploi, de contribuer \u00e0 hauteur de 2 % de leurs achats au soutien de l\u2019innovation, et plus particuli\u00e8rement des PME innovantes.<\/p>\n

          Depuis quelques ann\u00e9es, l\u2019achat public a beaucoup \u00e9volu\u00e9, dans toutes les structures publiques. Le SAE anime, pour ce qui le concerne, la professionnalisation des achats de l\u2019\u00c9tat et de ses op\u00e9rateurs. Les voies sont trac\u00e9es, les outils sont en place ou en voie de l\u2019\u00eatre. Il reste cependant des progr\u00e8s \u00e0 faire, notamment dans deux directions :<\/p>\n

            \n
          • faire tomber quelques cloisonnements, car l\u2019action collective n\u2019est pas tr\u00e8s naturelle dans l\u2019administration ;<\/li>\n
          • convaincre les dirigeants des administrations que les achats sont contributeurs \u00e0 la strat\u00e9gie de l\u2019organisation, ce qui n\u2019est pas encore bien compris partout.<\/li>\n<\/ul>\n