{"id":41619,"date":"2020-04-01T16:52:19","date_gmt":"2020-04-01T14:52:19","guid":{"rendered":"https:\/\/gestions-hospitalieres.fr\/?p=41619"},"modified":"2020-07-21T15:34:56","modified_gmt":"2020-07-21T13:34:56","slug":"lordre-des-medecins-et-la-cour-des-comptes","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.ricom-web8.com\/gestions\/lordre-des-medecins-et-la-cour-des-comptes\/","title":{"rendered":"L\u2019Ordre des m\u00e9decins et la Cour des comptes"},"content":{"rendered":"Temps de lecture\u00a0: <\/span> 7<\/span> minutes<\/span><\/span>

Une gestion pr\u00e9sentant des d\u00e9faillances<\/span><\/h1>\n

Organisme de droit priv\u00e9 charg\u00e9 d\u2019une mission de service public, l\u2019Ordre des m\u00e9decins f\u00e9d\u00e8re 290\u2009000\u00a0m\u00e9decins, dont 226\u2009000 en activit\u00e9, dispose d\u2019un budget de 85\u00a0millions d\u2019euros et emploie plus de 580 agents au service des 3\u2009300\u00a0\u00e9lus qui ont pour missions, d\u2019une part de veiller au respect de la moralit\u00e9, de la probit\u00e9, de la comp\u00e9tence et du d\u00e9vouement des m\u00e9decins, d\u2019autre part de contr\u00f4ler l\u2019observation par ceux-ci du code de d\u00e9ontologie.<\/p>\n

La Cour souligne la faible repr\u00e9sentativit\u00e9 de l\u2019Ordre dans la mesure o\u00f9 le taux de participation aux \u00e9lections est de 25\u2009% en moyenne (mais inf\u00e9rieur \u00e0 13\u2009% \u00e0 Paris), ce qu\u2019en toute rigueur on ne peut lui reprocher, les \u00e9lus sont souvent \u00e2g\u00e9s (68\u00a0ans en moyenne) et les femmes sont sous-repr\u00e9sent\u00e9es au regard de leur proportion dans la profession. La long\u00e9vit\u00e9 dans le mandat et le cumul de ceux-ci semblent caract\u00e9riser le fonctionnement de l\u2019Ordre, ou plus exactement semblent avoir caract\u00e9ris\u00e9 ce fonctionnement sur la p\u00e9riode examin\u00e9e par la Cour dans la mesure o\u00f9 les ordonnances du 16 f\u00e9vrier 2017 relative \u00e0 l\u2019adaptation des dispositions l\u00e9gislatives relatives aux ordres des professions de sant\u00e9 et du 27 avril 2017 relative \u00e0 l\u2019adaptation des dispositions l\u00e9gislatives concernant le fonctionnement de ces ordres interdisent d\u00e9sormais les cumuls de mandats, notamment des mandats ordinaux et syndicaux qui ont contribu\u00e9 \u00e0 un regrettable m\u00e9lange des genres, pour lequel, par exemple, le pr\u00e9sident de l\u2019Ordre des chirurgiens-dentistes a \u00e9t\u00e9 condamn\u00e9, pour infractions aux r\u00e8gles d\u2019ex\u00e9cution des d\u00e9penses et des recettes, \u00e0 une amende par la Cour de discipline budg\u00e9taire et financi\u00e8re au motif qu\u2019il avait engag\u00e9 l\u2019Ordre dans le financement d\u2019une campagne \u00ab\u2009syndicale\u2009\u00bb(5)<\/sup>.<\/span><\/p>\n

Si, comme le pr\u00e9voit la loi du 21 juillet 2009 portant r\u00e9forme de l\u2019h\u00f4pital et relative aux patients, \u00e0 la sant\u00e9 et aux territoires (art.\u00a062)(6)<\/sup>, les fonctions ordinales sont b\u00e9n\u00e9voles, l\u2019indemnisation et les remboursements de frais sont bien entendu possibles, mais la Cour est dans son r\u00f4le lorsqu\u2019elle souligne les abus auxquels cette facult\u00e9 a pu donner lieu au Conseil national de l\u2019Ordre, la situation \u00e9tant beaucoup plus contrast\u00e9e dans les conseils territoriaux.<\/span><\/p>\n

L\u2019abondance des ressources de l\u2019Ordre n\u2019a sans doute pas dispos\u00e9 celui-ci \u00e0 une gestion parcimonieuse et rigoureuse, par exemple sur le plan comptable : mode de comptabilisation des cotisations h\u00e9t\u00e9rog\u00e8nes (elles sont per\u00e7ues par les ordres d\u00e9partementaux qui font \u00ab\u2009remonter\u2009\u00bb leurs quotes-parts aux \u00e9chelons r\u00e9gionaux et centraux), patrimoine incompl\u00e8tement retrac\u00e9 en comptabilit\u00e9 et absence de suivi, fonds de r\u00e9serve irr\u00e9guliers (l\u2019ordre compte 152\u00a0millions de \u00ab\u2009r\u00e9serves\u2009\u00bb\u2009: on parle \u00e0 ce sujet de \u00ab\u2009dodus dormants\u2009\u00bb dans le secteur public\u2026), absence de contr\u00f4le de gestion\u2026 N\u00e9anmoins, la Cour s\u2019\u00e9tonne que les comptes d\u00e9partementaux aient pu \u00eatre valid\u00e9s par le conseil national alors m\u00eame que la commission de contr\u00f4le relevait des dysfonctionnements quelquefois importants et que les comptes de l\u2019Ordre aient pu \u00eatre certifi\u00e9s par les commissaires aux comptes. Le caract\u00e8re dispendieux de la gestion appara\u00eet sur certains postes\u2009: d\u00e9penses de communication, politique d\u2019achats non ma\u00eetris\u00e9e, sans supervision ni suivi\u2009; cette derni\u00e8re devrait s\u2019am\u00e9liorer en 2020 dans la mesure o\u00f9 les ordres professionnels devront respecter les r\u00e8gles pr\u00e9vues pour les march\u00e9s publics, notamment en mati\u00e8re de transparence des proc\u00e9dures. De la m\u00eame fa\u00e7on, les ressources humaines sont g\u00e9r\u00e9es de mani\u00e8re peu professionnelle\u2009: outre le n\u00e9potisme que l\u2019on retrouve quelquefois dans les recrutements, la politique salariale pr\u00e9sente une forte h\u00e9t\u00e9rog\u00e9n\u00e9it\u00e9, tr\u00e8s avantageuse au Conseil national mais beaucoup moins dans les conseils locaux.<\/span><\/p>\n

La Cour pr\u00e9conise pour rem\u00e9dier aux errements constat\u00e9s des mesures empreintes de rationalit\u00e9 comme la centralisation dans le recouvrement des cotisations, la gestion de disponibilit\u00e9s par le Conseil national, l\u2019harmonisation des indemnit\u00e9s des \u00e9lus, la mise en place d\u2019un contr\u00f4le interne et de gestion, leur mise en place passant par la suppression de la personnalit\u00e9 civile des conseils territoriaux de l\u2019Ordre des m\u00e9decins et plus g\u00e9n\u00e9ralement de tous les ordres professionnels.<\/span><\/p>\n

\n

La tonalit\u00e9 g\u00e9n\u00e9rale du rapport est beaucoup moins critique sur l\u2019\u00e9chelon national de l\u2019Ordre que sur ses structures territoriales, et propose m\u00eame d\u2019en accentuer le r\u00f4le sous r\u00e9serve de quelques r\u00e9ajustements. <\/span><\/p>\n<\/blockquote>\n

Des missions de service public in\u00e9galement assur\u00e9es<\/h1>\n

Il n\u2019est pas un \u00e9tudiant en droit qui ne se souvienne de l\u2019arr\u00eat d\u2019assembl\u00e9e du Conseil d\u2019\u00c9tat, Bouguen, rendu le 2\u00a0avril 1943 (qui figure aux Grands arr\u00eats de la jurisprudence administrative<\/i> – Gaja<\/i>), par lequel le Conseil estime qu\u2019il r\u00e9sulte des dispositions de la loi du 7 octobre 1940 que le l\u00e9gislateur a entendu faire de l\u2019organisation du contr\u00f4le de l\u2019exercice de la profession un service public et que le Conseil de l\u2019Ordre concourt au fonctionnement de ce service\u2009: 80\u00a0ans plus tard, la Cour des comptes consid\u00e8re que cette mission de contr\u00f4le est insuffisamment assur\u00e9e pour de multiples raisons dont certaines sont sans doute structurelles.<\/p>\n

Si la tenue du tableau ne soul\u00e8ve aucune remarque particuli\u00e8re de la Cour, qui souligne que cette fonction est correctement assur\u00e9e, il en va diff\u00e9remment d\u2019autres missions que l\u2019Ordre semble avoir d\u00e9laiss\u00e9es, par exemple celle du contr\u00f4le des obligations de formation continue des m\u00e9decins (curieusement appel\u00e9e \u00ab\u2009d\u00e9veloppement professionnel continu\u2009\u00bb)\u2009: l\u2019Agence nationale de d\u00e9veloppement professionnel continu estime en effet \u00e0 moins de 20\u2009% le nombre des m\u00e9decins qui satisfont \u00e0 cette obligation de formation (tous les trois ans)\u2009; il en va de m\u00eame pour le contr\u00f4le de l\u2019insuffisance professionnelle des m\u00e9decins li\u00e9e, par exemple, \u00e0 des pathologies ou \u00e0 des infirmit\u00e9s. <\/span><\/p>\n

Les ordres d\u00e9partementaux doivent examiner les contrats pass\u00e9s entre les m\u00e9decins et l\u2019industrie du point de vue de leur conformit\u00e9 aux r\u00e8gles d\u00e9ontologiques et le d\u00e9faut de communication des contrats peut entra\u00eener des poursuites disciplinaires, voire un refus d\u2019inscription au tableau\u2009: cette mission est assur\u00e9e de mani\u00e8re diverse et donne lieu \u00e0 cinq ou six poursuites par an en moyenne. La Cour souligne que le Conseil national de l\u2019Ordre a toujours \u00e9t\u00e9 favorable \u00e0 la transparence en mati\u00e8re d\u2019avantages accord\u00e9s aux m\u00e9decins (notamment hospitaliers) par l\u2019industrie, mais cette inclination se traduit rarement par le prononc\u00e9 de sanctions \u00e0 l\u2019encontre des fautifs\u2009: la Cour cite l\u2019exemple d\u2019un chef de service de CHU ayant b\u00e9n\u00e9fici\u00e9 de 82\u00a0conventions (en deux ans), cette suractivit\u00e9 pouvant difficilement \u00eatre consid\u00e9r\u00e9e comme \u00ab\u2009accessoire\u2009\u00bb, \u00e0 l\u2019encontre duquel aucune poursuite disciplinaire n\u2019a \u00e9t\u00e9 engag\u00e9e, le Conseil national se contentant d\u2019\u00e9mettre un avis d\u00e9favorable \u00e0 propos d\u2019une convention pr\u00e9sent\u00e9e hors d\u00e9lai\u2026<\/span><\/p>\n

L\u2019implication de l\u2019Ordre dans l\u2019organisation de la permanence des soins est in\u00e9gale selon les ordres d\u00e9partementaux, comme le fait ressortir le rapport annuel r\u00e9alis\u00e9 par le Conseil national sur ce sujet\u2009: depuis 2002, en effet, les m\u00e9decins lib\u00e9raux n\u2019ont plus l\u2019obligation d\u00e9ontologique individuelle d\u2019effectuer des gardes et ils sont appel\u00e9s \u00e0 y participer sur la base du volontariat, les ordres transmettant \u00e0 l\u2019ARS et au pr\u00e9fet le tableau de permanence des soins.<\/span><\/p>\n

La Cour signale \u00e9galement le manque de rigueur dans le traitement des plaintes\u2009: toute proc\u00e9dure disciplinaire doit en effet \u00eatre pr\u00e9c\u00e9d\u00e9e d\u2019une tentative de conciliation dans le mois qui suit, effectu\u00e9e par une commission cr\u00e9\u00e9e au sein du conseil d\u00e9partemental et si la conciliation \u00e9choue, la plainte est transmise \u00e0 la chambre disciplinaire pour \u00eatre jug\u00e9e sous six mois. La Cour recense 9\u2009000\u00a0signalements et 2\u2009300\u00a0conciliations, mais indique que les chiffres manquent de fiabilit\u00e9 faute de logiciel de suivi des plaintes et du fait de la requalification\/d\u00e9qualification de plaintes en \u00ab\u2009dol\u00e9ances\u2009\u00bb\u2009: la d\u00e9limitation de fronti\u00e8re entre les deux est difficile \u00e0 \u00e9tablir, et le code de la sant\u00e9 publique (CSP) ne conna\u00eet pour sa part que les \u00ab\u2009plaintes\u2009\u00bb. De m\u00eame, l\u2019Ordre manifeste des r\u00e9serves \u00e0 l\u2019endroit des plaintes li\u00e9es \u00e0 des agissements \u00e0 caract\u00e8re sexuel, mais ces r\u00e9ticences ne sont pas sp\u00e9cifiques au monde m\u00e9dical, d\u2019autres milieux professionnels (journalistiques, artistiques, sportifs, religieux\u2026) en ayant donn\u00e9 de tristes illustrations ces derni\u00e8res ann\u00e9es, pour lesquels la protection de l\u2019image de l\u2019institution passe avant les int\u00e9r\u00eats de la victime. <\/span><\/p>\n

D\u2019autres insuffisances sont signal\u00e9es par la Cour\u2009: d\u00e9lais de jugement sup\u00e9rieurs au d\u00e9lai l\u00e9gal, indemnisation disparate des assesseurs des chambres disciplinaires \u2013 dont la Mission d\u2019inspection des juridictions administratives avait pr\u00e9conis\u00e9 l\u2019unification, d\u00e8s 2013, \u00e0 l\u2019occasion d\u2019un rapport consacr\u00e9 aux juridictions disciplinaires de l\u2019ordre des m\u00e9decins(7)<\/sup>\u00a0 <\/span>\u2013, probl\u00e8mes r\u00e9currents d\u2019impartialit\u00e9 au sein des formations de jugement(8)<\/sup>, pouvoirs d\u2019instruction insuffisamment utilis\u00e9s par les rapporteurs, par exemple.<\/span><\/p>\n

Devant la chambre disciplinaire nationale, instance d\u2019appel, seules 40\u2009% des d\u00e9cisions des chambres (r\u00e9gionales) de premi\u00e8re instance sont confirm\u00e9es\u2009: la Cour voit dans ce r\u00e9sultat des causes structurelles li\u00e9es au manque de formation des personnels de greffe et des assesseurs\u2009; la Mission d\u2019inspection des juridictions administratives avait recommand\u00e9 en 2013 la mise en place de sessions de formation annuelles assur\u00e9es par la chambre disciplinaire nationale, mais son pr\u00e9sident y \u00e9tait alors oppos\u00e9\u2026<\/span><\/p>\n

Par ailleurs, des causes syst\u00e9miques brident en quelque sorte le fonctionnement de la justice disciplinaire et appellent une \u00e9volution des textes permettant \u00e0 la chambre nationale d\u2019exercer la pl\u00e9nitude de ses comp\u00e9tences sur le fond comme sur le quantum de la sanction\u2009: en effet, la chambre nationale ne peut actuellement aggraver une sanction lorsqu\u2019elle est saisie d\u2019un appel de la part du m\u00e9decin sanctionn\u00e9 mais si le recours est introduit par quelqu\u2019un d\u2019autre, elle ne peut en revanche, m\u00eame si elle constate l\u2019absence de faute, prononcer de peine plus l\u00e9g\u00e8re que celle d\u00e9j\u00e0 prononc\u00e9e.<\/span><\/p>\n

La Cour pr\u00e9conise \u00e9galement que l\u2019Ordre puisse examiner les plaintes de patients ou de m\u00e9decins \u00e0 l\u2019encontre des m\u00e9decins charg\u00e9s d\u2019une mission de service public\u2009: aux termes de l\u2019actuel article L.\u20094124-2 du CSP, seuls le ministre, le pr\u00e9fet, l\u2019ARS, le procureur, le conseil national ou d\u00e9partemental de l\u2019ordre peuvent saisir la chambre disciplinaire mais cette \u00e9volution poserait de redoutables probl\u00e8mes de droit administratif (droits du service public, de la responsabilit\u00e9 administrative, de la fonction publique, notamment). Enfin, reprenant une recommandation formul\u00e9e par l\u2019Igas en 2000 qui souhaitait \u00ab\u2009\u00e9viter les tentations d\u2019une confraternit\u00e9 excessive\u2009\u00bb, la Cour sugg\u00e8re que des personnalit\u00e9s qualifi\u00e9es soient associ\u00e9es aux instances dirigeantes de l\u2019Ordre, comme on en trouve des exemples \u00e0 l\u2019\u00e9tranger (Royaume-Uni, Belgique, Qu\u00e9bec\u2026).<\/span><\/p>\n

Si les r\u00e9ponses apport\u00e9es aux observations de la Cour, et annex\u00e9es au rapport, sont en g\u00e9n\u00e9ral d\u2019ordre technique et assez mesur\u00e9es de la part des pr\u00e9sidents des conseils d\u00e9partementaux, celles du pr\u00e9sident du Conseil national sont infiniment plus \u00ab\u2009vigoureuses\u2009\u00bb et s\u2019inscrivent dans le cadre, classique, des \u00ab\u2009faits qui appartiennent \u00e0 une p\u00e9riode r\u00e9volue\u2009\u00bb. Si de ce pass\u00e9 l\u2019Ordre fait table rase, les m\u00e2les propos tenus sont sans doute excessifs dans la mesure o\u00f9 la tonalit\u00e9 g\u00e9n\u00e9rale du rapport est beaucoup moins critique sur l\u2019\u00e9chelon national de l\u2019Ordre que sur ses structures territoriales et propose m\u00eame d\u2019en accentuer le r\u00f4le sous r\u00e9serve de quelques r\u00e9ajustements.<\/span><\/p>\n

Les professions ind\u00e9pendantes (lib\u00e9rales, commerciales, artisanales\u2026) sont ordinairement parmi les plus promptes \u00e0 fustiger les (incontestables) travers des administrations, exag\u00e9r\u00e9ment enclines au respect de la norme de droit\u2009: le rapport de la Cour des comptes atteste que les repr\u00e9sentants \u00e9lus de certaines d\u2019entre elles sont quelquefois \u00e9loign\u00e9s d\u2019un tel f\u00e9tichisme et qu\u2019ils ne font pas preuve d\u2019une exemplarit\u00e9 manag\u00e9riale propre \u00e0 en remontrer aux administrateurs professionnels, alors m\u00eame qu\u2019ils ne subissent aucune des contraintes (budg\u00e9taires, statutaires\u2026) qui p\u00e8sent sur ces derniers. Pour autant, ce rapport contient des recommandations qui ne semblent pas hors de port\u00e9e de la profession, m\u00eame si elles conduisent occasionnellement \u00e0 des remises en cause de situations acquises, quelquefois mal acquises, et dont on sait, en France, qu\u2019elles sont les plus difficiles \u00e0 faire \u00e9voluer et que l\u2019on aime que tout change (pour les autres) pour que rien ne change (pour soi-m\u00eame).<\/span><\/p>\n