{"id":43584,"date":"2021-07-01T14:34:45","date_gmt":"2021-07-01T12:34:45","guid":{"rendered":"https:\/\/gestions-hospitalieres.fr\/?p=43584"},"modified":"2021-07-16T13:02:00","modified_gmt":"2021-07-16T11:02:00","slug":"lhopital-entre-normes-et-controles","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.ricom-web8.com\/gestions\/lhopital-entre-normes-et-controles\/","title":{"rendered":"L\u2019h\u00f4pital, entre normes et contr\u00f4les"},"content":{"rendered":"Temps de lecture\u00a0: <\/span> 5<\/span> minutes<\/span><\/span>

Si la pand\u00e9mie a \u00e9t\u00e9 lib\u00e9ratrice de certains carcans r\u00e9glementaires pour permettre de r\u00e9pondre \u00e0 l\u2019urgence et \u00e0 l\u2019afflux des patients, elle a aussi \u00e9t\u00e9 la source d\u2019un nouveau foisonnement l\u00e9gislatif, r\u00e9glementaire et de droit souple.<\/p>\n

D\u2019entr\u00e9e, le choix de ne pas recourir \u00e0 l\u2019\u00e9tat d\u2019urgence de la loi 55-385 du 3 avril\u00a01955(1)<\/sup>, alors m\u00eame que les conditions de d\u00e9clenchement le permettaient, et de mettre en place un cadre l\u00e9gislatif sp\u00e9cifique d\u2019urgence sanitaire a particip\u00e9 au ph\u00e9nom\u00e8ne pr\u00e9occupant de la multiplication des exceptions \u00e0 la r\u00e8gle et, plus g\u00e9n\u00e9ralement, \u00e0 l\u2019inflation normative chronique du droit fran\u00e7ais. S\u2019en est suivi un d\u00e9ferlement de textes qui a pu justifier l\u2019apparition de la d\u00e9nomination \u00ab\u2009Absurdistan\u2009\u00bb accol\u00e9e \u00e0 notre R\u00e9publique par le quotidien allemand Die Zeit<\/i> en novembre 2020. Le journaliste Philippe Eliakim a ainsi recens\u00e9 plus de 400\u2009000\u00a0normes, lois et r\u00e8glements, dont bon nombre p\u00e8sent sur la comp\u00e9titivit\u00e9, et il en chiffre le co\u00fbt \u00e0 80\u00a0milliards d\u2019euros(2)<\/sup>. Les derniers indicateurs de suivi de l\u2019activit\u00e9 normative 2020 d\u00e9nombrent 125 ordonnances, dont pr\u00e8s de 80\u2009% en lien avec la crise sanitaire, 1\u2009773\u00a0d\u00e9crets (375\u00a0li\u00e9s \u00e0 la crise) et 8\u2009232 arr\u00eat\u00e9s (1\u2009374 li\u00e9s \u00e0 la crise) publi\u00e9s. Au total, 89\u2009185\u00a0articles l\u00e9gislatifs et 242\u00a0663\u00a0articles r\u00e9glementaires sont actuellement en vigueur. \u00ab\u2009L\u2019effet boule de neige de notre r\u00e9glementation s\u2019explique par notre tradition juridique o\u00f9 l\u2019on d\u00e9finit une norme pour toute obligation nouvelle. L\u2019inflation normative est tr\u00e8s li\u00e9e au besoin de protection contre la mise en cause de la responsabilit\u00e9 p\u00e9nale et administrative. Tout le monde veut \u00eatre couvert, m\u00eame ceux qui r\u00e9clament plus de libert\u00e9 et de souplesse, c\u2019est un paradoxe, mais plus on \u00e9tablit des obligations de s\u00e9curit\u00e9, plus il y a de sanctions en cas de manquement, ce qui donne l\u2019impression que la machine normative s\u2019emballe(3)<\/sup>.\u2009\u00bb\u00a0<\/span><\/p>\n

D\u00e8s 1991, dans son rapport public, le Conseil d\u2019\u00c9tat d\u00e9plorait la \u00ab\u2009logorrh\u00e9e l\u00e9gislative et r\u00e9glementaire\u2009\u00bb et l\u2019instabilit\u00e9 \u00ab\u2009incessante et parfois sans cause\u2009\u00bb des normes. La multiplication des sources du droit, tant externes \u2013 Union europ\u00e9enne, Conseil de l\u2019Europe, accords internationaux \u2013 qu\u2019internes \u2013 autorit\u00e9s administratives ind\u00e9pendantes, collectivit\u00e9s territoriales \u2013 est l\u2019un des facteurs, alli\u00e9 \u00e0 un go\u00fbt prononc\u00e9 pour la l\u00e9gislation de circonstance, expliquant la prolif\u00e9ration normative fran\u00e7aise aggrav\u00e9e par la d\u00e9rive institutionnelle n\u00e9e des r\u00e9visions successives de la Constitution de la Ve<\/sup> R\u00e9publique. Le Parlement s\u2019est progressivement noy\u00e9 dans les d\u00e9tails, perdant de vue ses missions initiales\u2009: fixer le cadre et \u00e9valuer. Bavardage l\u00e9gislatif, l\u00e9gistique ardue, inflation normative, complexit\u00e9 aberrante\u2026, la loi se perd et le pouvoir r\u00e9glementaire surabonde. L\u2019effort louable de codification relanc\u00e9 par le d\u00e9cret\u00a0n\u00b089-647 du 12 septembre 1989 avec la cr\u00e9ation de la commission sup\u00e9rieure de codification ne suffit plus et il est frappant de voir chaque Premier ministre, \u00e0 son entr\u00e9e en fonction, signer une circulaire pour r\u00e9clamer en vain la sobri\u00e9t\u00e9(4)<\/sup>.<\/p>\n

Il est parfois n\u00e9cessaire de changer certaines lois mais le cas est rare, et lorsqu\u2019il arrive, il ne faut y toucher que d\u2019une main tremblante.\u2009\u00bb
\nMontesquieu<\/p><\/blockquote>\n

Les fronti\u00e8res sont brouill\u00e9es entre loi et r\u00e8glement devenus inapplicables\u2009; la production de textes r\u00e9glementaires trop pr\u00e9cis se traduit par une prise en main par l\u2019administration, elle-m\u00eame organis\u00e9e en silos \u00e9tanches, ph\u00e9nom\u00e8ne aggrav\u00e9 par \u00ab\u2009l\u2019agentisation\u2009\u00bb de l\u2019\u00c9tat, ces agences et autorit\u00e9s \u00e9tant elles-m\u00eames productrices de normes. Le secteur de la sant\u00e9 est \u00e0 cet \u00e9gard caract\u00e9ristique avec ses 18\u00a0agences r\u00e9gionales de sant\u00e9 (ARS), la Haute Autorit\u00e9 de sant\u00e9 (HAS), l\u2019Agence nationale d\u2019appui \u00e0 la performance (Anap), l\u2019Agence nationale de l\u2019\u00e9valuation et de la qualit\u00e9 des \u00e9tablissements et services sociaux et m\u00e9dico-sociaux (Anesm), l\u2019Agence nationale s\u00e9curit\u00e9 sanitaire alimentaire nationale (Anses), l\u2019Agence nationale de s\u00e9curit\u00e9 du m\u00e9dicament et des produits de sant\u00e9 (ANSM), l\u2019Agence de la biom\u00e9decine (ABM), le Centre national de gestion (CNG)\u2026 Cette tyrannie de la norme conduit \u00e0 consid\u00e9rer que tout ce qui n\u2019est pas autoris\u00e9 n\u2019est pas permis, \u00e0 multiplier les enqu\u00eates, les contr\u00f4les de conformit\u00e9, \u00e0 favoriser l\u2019ouverture des parapluies par les op\u00e9rationnels, \u00e0 multiplier les irrecevabilit\u00e9s constitutionnelles, les interventions et ing\u00e9rences du juge dans la gestion malgr\u00e9 les principes de non-immixtion, et notamment du Conseil d\u2019\u00c9tat dans le domaine croissant de ce qu\u2019il est convenu d\u2019appeler le \u00ab\u2009droit souple\u2009\u00bb (slow law<\/i>). Toute aussi probl\u00e9matique est l\u2019instabilit\u00e9 juridique g\u00e9n\u00e9r\u00e9e par cette production permanente(5)<\/sup>.\u00a0<\/span><\/p>\n

Le colloque organis\u00e9 par le Conseil d\u2019\u00c9tat le 18 d\u00e9cembre 2020 (\u00ab\u2009De nouvelles fronti\u00e8res pour le juge administratif\u2009\u00bb) portait notamment sur la prolif\u00e9ration des instruments du droit souple. La pand\u00e9mie (72\u00a0messages d\u2019alerte rapide sanitaire pour 2020 de la seule Direction g\u00e9n\u00e9rale de la sant\u00e9) et la mise en \u0153uvre de la vaccination contre le Covid nous fournissent une extraordinaire illustration de la capacit\u00e9 de la sph\u00e8re publique \u00e0 produire des objets juridiques qui, de fait, contribuent \u00e0 l\u2019ins\u00e9curit\u00e9 juridique des acteurs, bloquent les initiatives et conduisent \u00e0 la multiplication des r\u00e9f\u00e9r\u00e9s. Chacun a en m\u00e9moire la pol\u00e9mique de d\u00e9cembre 2020 autour du guide de recueil de consentement pour la vaccination de 58\u00a0pages.<\/p>\n

Les \u00e9tablissements de sant\u00e9 sont donc au c\u0153ur de cette tourmente et il n\u2019est pas \u00e9tonnant qu\u2019ils s\u2019arment pour r\u00e9pondre aux exigences nouvelles et croissantes en \u00e9toffant et confortant leurs \u00e9quipes de sp\u00e9cialistes, juristes, qualiticiens, techniciens et ing\u00e9nieurs et en ayant aussi recours \u00e0 l\u2019outsourcing<\/i>. Cette complexit\u00e9 conduit \u00e0 l\u2019inflation des contr\u00f4les et \u00e9valuations\u2009: chambres r\u00e9gionales des comptes, Cour des comptes, cour de discipline budg\u00e9taire, inspections g\u00e9n\u00e9rales, auditeurs, certificateurs, d\u00e9ontologues, pour n\u2019en citer que quelques-uns. Cette vague normative ne vient pas de nulle part, elle r\u00e9pond aussi \u00e0 une demande soci\u00e9tale et souvent \u00e0 l\u2019action des professionnels eux-m\u00eames, des corporatismes et des lobbys. Ainsi, la T2A devenue si complexe avec ses tarifs (pr\u00e8s de 3\u2009000\u00a0groupes homog\u00e8nes de malades [GHM]), dans un souci louable de juste description, conduit \u00e0 d\u00e9velopper l\u2019optimisation du codage et en r\u00e9ponse contr\u00f4les et sanctions. La demande d\u2019extension de la normalisation des effectifs soignants, la protection des fronti\u00e8res professionnelles par les d\u00e9crets statutaires, la certification des comptes superpos\u00e9e au maintien de la s\u00e9paration des ordonnateurs et des comptables publics, la loi anti-cadeaux et son \u00ab\u2009souci\u2009\u00bb du d\u00e9tail, sont autant d\u2019illustrations de ce foisonnement. Le projet de d\u00e9cret sur la mise en place des comit\u00e9s sociaux d\u2019\u00e9tablissement (CSE) \u2013 \u00e0 la place des comit\u00e9s techniques d\u2019\u00e9tablissements (CTE) et comit\u00e9s d\u2019hygi\u00e8ne, de s\u00e9curit\u00e9 et des conditions de travail (CHSCT) \u2013, pr\u00e9vue en 2022 lors du prochain renouvellement g\u00e9n\u00e9ral d\u2019instances repr\u00e9sentatives des personnels de la fonction publique hospitali\u00e8re se traduit-il par une simplification de la gouvernance et n\u2019est-il pas source de nouvelles complexit\u00e9s avec ses 85\u00a0articles\u2009? Bien qu\u2019inscrite dans la continuit\u00e9 du rapport Claris(6)<\/sup> de juin\u00a02020 qui \u00e9mettait 56\u00a0propositions pour simplifier les organisations et le quotidien des \u00e9quipes, la loi de simplification du 26 avril\u00a02021 est \u00e0 peine promulgu\u00e9e qu\u2019une instruction\/guide est annonc\u00e9e sur la gouvernance de l\u2019h\u00f4pital et, enfin, il n\u2019est pas certain que le dispositif d\u2019accompagnement du plan d\u2019investissement imagin\u00e9 en substitution du Copermo avec sa gouvernance \u00e0 trois \u00e9tages soit gage d\u2019all\u00e8gement(7)<\/sup>. La sant\u00e9 \u00e9touffe sous l\u2019inflation normative et les contr\u00f4les qui en d\u00e9coulent et l\u2019horizon para\u00eet bien encombr\u00e9. Pourtant, les professionnels attendent plus de libert\u00e9, d\u2019autonomie et de confiance.<\/p>\n

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Autres r\u00e9f\u00e9rences
\n<\/b>\u2022 \u00ab\u2009L\u2019activit\u00e9 l\u00e9gislative en 2018\u2009: vers une meilleure ma\u00eetrise de la production de normes\u2009?\u2009\u00bb, 7 mai 2019 – www.vie-publique.fr<\/a>
\n\u2022 Secr\u00e9tariat g\u00e9n\u00e9ral du gouvernement, \u00ab\u2009Indicateurs de suivi de l\u2019activit\u00e9 normative\u2009\u00bb, \u00e9dition 2021.\u00a0www.legifrance.gouv.fr<\/a>
\n\u2022 F. Rousselot, \u00ab\u2009L\u2019\u00e9tat d\u2019urgence sanitaire\u2009: une innovation qui pose question\u2009\u00bb, theconversation.com<\/a>, 19 mars 2020.
\n\u2022 A. Kahia, \u00ab\u2009Les cons\u00e9quences juridiques de l\u2019inflation normative en France\u2009\u00bb, Atelier clinique juridique<\/i>, f\u00e9vrier 2019 \u00a0– www.droit.univ-paris5.fr<\/a>
\n\u2022 S. F. Servi\u00e8re, \u00ab\u2009Mieux ma\u00eetriser l\u2019inflation normative\u2009: la feuille de route de la fondation Ifrap\u2009\u00bb, 24 f\u00e9vrier 2016 – www.ifrap.org<\/a>
\n\u2022 Conseil d\u2019\u00c9tat, \u00ab\u2009Mesurer l\u2019inflation normative\u2009\u00bb, mai 2018.\u00a0dalloz-actualite.fr<\/a><\/p>\n